I. INTRODUCCIÓN
El 4 de marzo de 2020 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el oficio No. CFCE-049-2020, emitido por el Pleno de la Comisión Federal de Competencia Económica (la "Comisión") el 12 de febrero de 2020 (el "Acuerdo"). Conforme al Acuerdo: (i) se emitieron las Disposiciones Regulatorias del Programa de Inmunidad y Reducción de Sanciones previsto en el artículo 103 de la Ley Federal de Competencia Económica (las "Disposiciones"); y (ii) se derogaron los artículos 114, 115 y 116 de las Disposiciones Regulatorias de la Ley Federal de Competencia Económica que anteriormente establecían los requisitos y el procedimiento para acogerse al programa de inmunidad y reducción de sanciones (el "Programa de Inmunidad"). Estas disposiciones entraron en vigor el 5 de marzo de 2020.
II. CAMBIOS RELEVANTES
Aunque las Disposiciones no modifican las etapas ni los plazos del procedimiento para acogerse al Programa de Inmunidad, es importante considerar tres aspectos sustanciales que cambian su funcionamiento.
A. Nuevas facultades de la Autoridad Investigadora
1. Requerir al solicitante que continúe su participación en la práctica monopólica absoluta (cártel), con el propósito de recabar información y documentación útil para la investigación (artículo 6, fracción II).
2. Autorizar al peticionario a que, en lugar de presentar documentación, formule declaraciones orales en las que detalle las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se cometieron las prácticas monopólicas absolutas (artículo 7).
3. Recomendar al Pleno no otorgar de manera definitiva los beneficios del Programa de Inmunidad al solicitante que deje de cooperar durante la etapa de investigación, para lo cual deberá señalar los elementos que demuestren la falta de cooperación y notificar al solicitante dicha circunstancia (artículo 9).
B. Conductas que acreditan la "cooperación plena y continua"
El artículo 6 de las Disposiciones establece una serie de conductas que el peticionario debe observar para que se considere que ofreció "cooperación plena y continua" tanto en la etapa de investigación como en el procedimiento seguido en forma de juicio. Esto para que la Comisión pueda considerar cumplido el requisito previsto en el artículo 103, fracción II de la Ley Federal de Competencia Económica (la "LFCE").
Cabe destacar que, durante el procedimiento seguido en forma de juicio, el peticionario está obligado a "no negar su participación en la conducta respecto de la cual solicitó el beneficio" (artículo 6, apartado B, fracción I).
Al respecto, resulta relevante la investigación por prácticas monopólicas absolutas identificada con el número de expediente IO-003-2012, en el mercado de la administración de los fondos de retiro de los trabajadores en el territorio nacional. Al emitir la resolución final del procedimiento seguido en forma de juicio en dicho caso, el Pleno de la Comisión negó el beneficio del Programa de Inmunidad a varias empresas e individuos investigados. Para ello, argumentó que dichos peticionarios no cumplieron con el requisito de "cooperación plena y continua", pues respondieron a las imputaciones de la Autoridad Investigadora con manifestaciones tendientes a negar o controvertir su responsabilidad y la posibilidad de que la Comisión los sancionara, lo cual en sí mismo resulta incompatible con el requisito de reconocer haber cometido prácticas monopólicas absolutas (véanse las pp. 573-580 de la resolución).
Diversos agentes económicos promovieron juicio de amparo en contra de la resolución final de este caso ante los Juzgados de Distrito Especializados en materia de Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones. Sobre este particular, el titular del Primer Juzgado resolvió a favor de los quejosos en el juicio de amparo indirecto 1282/2017, sosteniendo que:
- La cooperación del peticionario debe analizarse en el contexto integral que comprende ambas fases del procedimiento ante la Comisión; no puede considerarse interrumpida por el solo hecho de expresar una idea o argumento, si con ello no se obstaculiza la voluntad de cooperar reflejada previamente.
- El Pleno de la Comisión hizo una interpretación aislada y restringida de las manifestaciones que los quejosos formularon en su contestación al pliego de imputaciones, así como de su conducta general durante la etapa de investigación y el procedimiento seguido en forma de juicio. Dicho análisis es insuficiente y, por tanto, viola los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica, adecuada defensa y tutela judicial.
- En ejercicio de sus derechos fundamentales, los quejosos deben poder reservarse la facultad de impugnar la constitucionalidad de una ley o, en general, formular cualquier pretensión jurídica. Una expresión de defensa no puede interpretarse en contra del peticionario para determinar que su cooperación se interrumpió, salvo que revele un "cambio conductual significativo".
- Los argumentos contenidos en las contestaciones al pliego de imputaciones pueden interpretarse como un "mero ejercicio retórico" para convencer a la autoridad de que en ese caso existió un menor grado de culpabilidad y gravedad de la conducta sancionable. Este ejercicio debe considerarse permisible dentro del ejercicio de los derechos fundamentales de audiencia, defensa y acceso a la justicia, en cumplimiento del derecho a la libertad de expresión, ya que de lo contrario, si se les exige cierto parámetro argumentativo, ello podría convertirse en una "censura ilícita".
La Comisión interpuso recurso de revisión en contra de la resolución final del juicio de amparo indirecto 1282/2017. La Suprema Corte de Justicia de la Nación reasumió su competencia originaria para analizar el asunto, el cual quedó registrado en su índice bajo el amparo en revisión 1030/2019, pendiente de resolución a esta fecha.
Cabe mencionar también que, cuando el Secretario Técnico advierta actos u omisiones que pudieran presumir una violación a los requisitos del Programa de Inmunidad, emitirá un oficio informando al solicitante de dicha situación, a fin de que pueda ofrecer aclaraciones o realizar acciones para subsanar la violación, de ser posible (artículo 10). De esta manera, los solicitantes podrán manifestar sus derechos y anticipar, con cierto grado de certeza, la posibilidad de que el beneficio sea revocado en la resolución final que emita el Pleno.
C. Cambios en el orden de prelación
El artículo 103 de la LFCE establece que los solicitantes que cumplan con los requisitos del Programa de Inmunidad podrán obtener una reducción de las sanciones que eventualmente se les impongan en función del orden cronológico en que se presenten las respectivas peticiones (multa mínima o reducción del 50, 30 o 20 por ciento de la multa).
Anteriormente no se establecían las consecuencias de que a uno de los solicitantes se le negara el beneficio de inmunidad y reducción de sanciones, por lo que se argumentaba que la posición del agente económico excluido del Programa de Inmunidad debía ser ocupada por el solicitante que le seguía en orden cronológico y que los demás lugares se recorrerían sucesivamente.
Las Disposiciones resuelven este vacío legislativo, para lo cual se distinguen dos situaciones: (a) cancelación de la solicitud del beneficio condicionado y (b) revocación del beneficio condicionado, conforme a lo siguiente:
Cancelación de la Solicitud:
- Motivos: (a) No acudir a la primera reunión con la Autoridad Investigadora; o (b) No haber aportado información suficiente, a juicio de la Autoridad Investigadora.
- Emisor: La Autoridad Investigadora, al resolver sobre la solicitud del beneficio condicionado.
- Efectos: Se pierde la prelación respecto de los demás solicitantes del Programa de Inmunidad (las posiciones se recorren). Puede presentarse una nueva solicitud (hasta antes de que se emita la resolución que concluya la investigación).
Revocación del Beneficio Condicionado:
- Motivos: No cooperar plena y continuamente en el procedimiento seguido en forma de juicio.
- Emisor: El Pleno, al resolver el procedimiento seguido en forma de juicio.
- Efectos: Los demás solicitantes del Programa de Inmunidad conservan su posición conforme al orden cronológico en que presentaron sus solicitudes (las posiciones no se recorren).
III. PROCEDIMIENTO PARA ACOGERSE AL PROGRAMA
(1) Presentar la solicitud
- Datos de contacto
- Manifestación de la voluntad de hacer uso del beneficio
- Mercado(s), bienes y servicios correspondientes
(2) Primera reunión
- Se fija fecha y hora dentro de los 5 días siguientes a la presentación de la solicitud.
- Puede solicitarse un diferimiento (al menos 3 días antes de la fecha original).
(3) Análisis de la información
- Plazo de 40 días hábiles, prorrogable hasta 4 veces.
- La Comisión continúa requiriendo la cooperación del solicitante.
(4) Resolución sobre la solicitud
- (a) Si la información aportada es suficiente, se emite una "Resolución Condicionada de Inmunidad".
- (b) Si la información aportada es insuficiente, se cancela la solicitud.
