El pasado 4 de febrero de 2025, la presidenta Claudia Sheinbaum presentó a la Cámara de Senadores la iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expiden ocho leyes secundarias y se reforman tres más relacionadas con el sector de energía, las cuales forman parte de la legislación secundaria que deriva de las reformas constitucionales a los Artículos 25, 27 y 28 del año pasado. En lo que respecta a la industria eléctrica, se presenta como parte del paquete la iniciativa con proyecto de Decreto por la que se expide la nueva Ley del Sector Eléctrico (“LSE”), así como la Ley de la Empresa Pública del Estado, Comisión Federal de Electricidad; la Ley de Planeación y Transición Energética; la Ley de la Comisión Nacional de Energía y la Ley de Geotermia (el “Proyecto de Decreto”).
En esta primera entrega de este artículo en dos partes, se abordan los principales aspectos de la LSE, con la cual se abrogaría la Ley de la Industria Eléctrica (“LIE”) y, por ende, convertirse en la ley sustantiva del sector eléctrico en México.
• Ley del Sector Eléctrico
La LSE tiene como finalidad preservar la seguridad y autosuficiencia energética de la Nación, así como procurar la eficiencia, calidad, continuidad, accesibilidad, seguridad, confiabilidad y sostenibilidad del Sistema Eléctrico Nacional (“SEN”) y del sector eléctrico en su conjunto. Además, reconoce la prevalencia del Estado, en específico, de la Empresa Pública del Estado, la Comisión Federal de Electricidad (“CFE”) en las actividades del sector eléctrico para garantizar los principios rectores que rigen a la industria eléctrica.
En lo que respecta a los particulares, se restructura la forma en que estos pueden participar en las actividades del sector eléctrico que no son exclusivas del Estado, con el objetivo de procurar que la electricidad se provea a la población al menor precio posible. Asimismo, impulsa el desarrollo sostenible del sector eléctrico con responsabilidad social, económica y medioambiental, involucrando al sector público, social y privado, al mismo tiempo que promueve acciones en materia de Justicia Energética, el uso de fuentes de energía limpias, descarbonización y la transición energética.
De forma general, la LSE supone un cambio importante en la forma en que el Estado y los particulares participan y se relacionan en la industria eléctrica, presentando nuevos mecanismos para la inversión privada en la generación de electricidad, al mismo tiempo que el Estado ejercita una mayor participación y control sobre la industria, con la intención de garantizar los principios rectores consagrados en la LSE, partiendo de la premisa de que el sector eléctrico se considera de utilidad pública.
Como parte de las modificaciones que se plantean mediante la LSE, a continuación, se presentan los siguientes aspectos que consideramos relevantes:
1. Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expiden la Ley de la Empresa Pública del Estado, Comisión Federal de Electricidad; la Ley de la Empresa Pública del Estado, Petróleos Mexicanos; la Ley del Sector Eléctrico; la Ley del Sector Hidrocarburos; la Ley de Planeación y Transición Energética; la Ley de Biocombustibles; la Ley de Geotermia y, la Ley de la Comisión Nacional de Energía; se Reforman diversas disposiciones de la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo y se Reforman, Adicionan y Derogan diversas disposiciones de la Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos y de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
2. Se prevé la existencia de un trámite simplificado para el Autoconsumo interconectado en Centrales Eléctricas cuya capacidad sea entre 0.7 MW y 20 MW.
• Eliminación de Contratos y Restricción de Servicios Auxiliares
La LSE elimina la figura de los Contratos de Cobertura Eléctrica con Compromiso de Entrega Física celebrados entre un Suministrador de Servicios Básicos y un Generador (previamente contemplada en la LIE) y restringe la posibilidad de que el Centro Nacional de Control de Energía (“CENACE”) celebre contratos con terceros para la prestación de servicios auxiliares para la operación del Mercado Eléctrico Mayorista (“MEM”).
• Esquemas de Generación Eléctrica conforme a la LSE
La LSE establece una serie de esquemas de generación eléctrica que representan nuevas alternativas que resultan más permisivas y simplificarán la carga regulatoria para la participación del sector privado en dicho eslabón de la cadena del sector eléctrico. De conformidad con la LSE, la generación de energía eléctrica puede ser realizada por:
1. El Estado (principalmente por la CFE);
2. Particulares de manera independiente; o
3. Particulares en conjunto con el Estado bajo esquemas de inversión mixta.
A su vez, las modalidades de generación de energía eléctrica contempladas en LSE incluyen:
- Generación Distribuida. En relación con este esquema, se amplía el límite máximo actualmente previsto en la LIE respecto a la Generación Distribuida de 0.5 MW a 0.7 MW. No se requiere obtener un permiso de generación de la Comisión Nacional de Energía (“CNE”).
- Autoconsumo. Se sustituye la figura de Abasto Aislado contemplada en la LIE por la de Autoconsumo. Dicho esquema es definido como la producción de una Central Eléctrica con capacidad igual o mayor a 0.7 MW destinada a satisfacer las necesidades propias en sitio del titular del permiso. El esquema de autoconsumo puede realizarse de forma aislada o interconectada al SEN. En este último caso, la Central Eléctrica puede inyectar sus excedentes al SEN y venderlos de manera exclusiva a la CFE.
- Generación para el MEM. Se considera generación para el MEM la producción de energía eléctrica y Productos Asociados de una Central Eléctrica con una capacidad igual o mayor a 0.7 MW que es destinada para su comercialización en el MEM y la cual requiere de un permiso de generación otorgado por la CNE.
- Esquemas de Desarrollo Mixto. Las Centrales Eléctricas que se desarrollen de manera conjunta entre el Estado y los particulares, lo deben hacer a través de alguno de los siguientes esquemas: (i) Producción de largo plazo; (ii) Inversión mixta, y (iii) cualquier otro esquema que prevea la legislación aplicable.
Producción de largo plazo: es un esquema para el desarrollo de proyectos de generación que se sujeta a la planeación vinculante del sector eléctrico en el cual se debe prever que el Estado no aporta capital para el desarrollo del proyecto y la CFE debe adquirir en exclusiva la totalidad de la energía eléctrica y Productos Asociados que se produzcan.
Inversión Mixta: es un esquema para el desarrollo de proyectos de generación en el cual CFE debe tener una participación directa o indirecta en el proyecto, de al menos el 54%; la CFE puede (no está obligada) a adquirir la energía eléctrica y Productos Asociados que se produzcan; y las Centrales Eléctricas que sean objeto de contratos celebrados en esta modalidad pueden comercializar la capacidad a terceros sujeto a lo que se establezca en los contratos correspondientes.
Cogeneración. Se prevé la posibilidad que el permiso de generación de electricidad tenga la modalidad de Cogeneración. La capacidad del permiso debe ser únicamente para la potencia que pueda obtenerse utilizando la energía térmica no aprovechada en los procesos industriales asociados.
• Servicio Público de Transmisión y Distribución
Respecto al Servicio Público de Transmisión y Distribución, la LSE establece que dichos servicios son un área estratégica exclusiva del Estado (la LIE los consideraba como de interés social y orden público), por lo que dichas actividades tienen preferencia sobre cualquier otra actividad que implique el aprovechamiento de la superficie y del subsuelo de los terrenos afectos a aquéllas. En este sentido, se determina que están sujetos a servidumbre legal los predios necesarios para la instalación de la Red Nacional de Transmisión y las Redes Generales de Distribución. Se elimina la posibilidad contemplada en la LIE para celebrar asociaciones o contratos con el objeto de financiar, instalar, mantener, gestionar y operar infraestructura para prestar estos servicios públicos.
• Suministro Básico
Resulta importante señalar que la LSE contempla que el Suministro Básico solo puede ser proveído por la CFE, atendiendo a que se debe proveer al pueblo de la electricidad al menor precio posible. En este sentido, se elimina la posibilidad prevista en la LIE de que existieran distintos Suministradores de Servicios Básicos aparte de la CFE (si bien técnica y económicamente no era muy factible la entrada de otro Suministrador de Servicios Básico aparte de CFE a la industria, es un derecho/esquema contemplado en la LIE).
Asimismo, a diferencia de lo dispuesto por la LIE, CFE puede celebrar Contratos de Cobertura Eléctrica (i) directamente con cualquier generadora, o (ii) mediante mecanismos competitivos que lleve a cabo el CENACE (la LIE contempla que los Suministradores de Servicios Básicos deben adquirir la energía y los Productos Asociados mediante la celebración de subastas, para asegurar los mejores precios y condiciones posibles).
• Prevalencia del Estado en la Generación y Comercialización
La LSE incorpora un término relevante en cuanto a la relevancia que tendrá el Estado en la industria eléctrica frente a los particulares. La Prevalencia se define como la preferencia del Estado respecto a los particulares en las actividades de generación y comercialización, ya que es la responsable de garantizar, la confiabilidad, la seguridad, la continuidad y accesibilidad del servicio público de electricidad.
Al respecto, se determina que la planeación vinculante del sector eléctrico debe garantizar la no prevalencia de los particulares sobre el Estado. Asimismo, la LSE establece que el Estado debe mantener, al menos, el 54% del promedio de la energía inyectada al SEN en un año calendario. Las disposiciones previamente señaladas pueden afectar de forma negativa la participación de los particulares en la industria, atendiendo a que podría existir una preferencia por el despacho de las Centrales Eléctricas propiedad del Estado antes que aquellas que son propiedad de privados, para alcanzar el porcentaje antes citado.
• Almacenamiento de Energía
Uno de los elementos más importantes en el desarrollo confiable del SEN y cualquier otro sistema eléctrico en el mundo, es la correcta y ordenada integración de Sistemas de Almacenamiento de Energía (“SAE”) a dicho sistema eléctrico. En el caso particular de México, a la fecha no existen reglas claras y precisas que permitan la integración de SAE al SEN. Mediante la LSE, sin entrar en detalles técnicos u operativos, se establece la posibilidad de que la SENER emita los términos, condiciones y modalidades en los que los SAE podrán participar en la industria eléctrica, así como legislar respecto a la integración de estos.
• Uso y Ocupación Superficial
Uno de los cambios más trascendentales a considerar con la LSE, es la regulación en materia de uso y ocupación superficial. La redacción planteada en el Proyecto de Decreto establece una serie de disposiciones a las que se debe sujetar tanto la CFE como particulares para adquirir algún derecho personal, real o comprar cierta superficie destinada para el desarrollo y operación de proyectos destinados no solo a la transmisión sino a la generación de energía eléctrica.
De conformidad con el texto actual, la ocupación o afectación superficial o la constitución de servidumbres son necesarias para la construcción de Proyectos de Infraestructura del Servicio Público de Transmisión y de Centrales Eléctricas mediante el aprovechamiento de (i) un yacimiento geotérmico, (ii) del recurso hidráulico, o (iii) cualquier otra. Con esta última inclusión, la CFE o cualquier particular que pretenda adquirir algún derecho inmobiliario para desarrollar, construir y operar una Central Eléctrica – independientemente de sus características y su ubicación (como sucede con la LIE) – deberá estar sujeto a las disposiciones contenidas en la LSE, incluyendo a aquellas relacionadas con la estructura contractual a celebrar, el establecimiento del monto de la contraprestación, así como a ciertas formalidades que se deben seguir para que el acuerdo contractual surta plenos efectos.
A diferencia de lo dispuesto en la LSE, la LIE considera que la regulación para adquirir ese tipo de derechos inmobiliarios, única y exclusivamente aplica para proyectos relacionados con el Servicio Público de Transmisión, así como para Centrales Eléctricas que tuvieran una ubicación específica.
• Impacto Social y Desarrollo Sostenible
La LSE elimina la figura de la evaluación de impacto social para ser sustituida por la Manifestación de Impacto Social del Sector Energético. Dicha Manifestación se define como el documento que emite la SENER, con base en estudios, que describe el impacto social significativo y potencial de una obra o actividad en una comunidad, analizando efectos positivos y negativos, y proponiendo estrategias para maximizar beneficios, mitigar afectaciones y garantizar la sostenibilidad social con enfoque participativo, de género y respeto a los derechos humanos. Adicionalmente, se establece que las disposiciones administrativas de carácter general que se expidan al amparo de la LSE deberán definir el monto de inversión anual de los planes de gestión social. De forma general, la LSE determina ciertas particularidades y obligaciones relacionadas con la Manifestación de Impacto Social que se encuentran previstas en disposiciones administrativas de carácter general emitidas al amparo de la LIE.
• Certificados de Energías Limpias
Contrario a lo dispuesto por la LIE y sus disposiciones administrativas de carácter general asociadas, al amparo de la LSE, el otorgamiento de los Certificados de Energías Limpias a Centrales Eléctricas no depende ni de la propiedad, ni de la fecha de inicio de operación comercial de las mismas. Por ende, le serán otorgados dichos Certificados de Energía Limpia a aquellas Centrales Eléctricas Limpias que iniciaron operación previa a la entrada en vigor de la LIE. Lo anterior, tendrá un efecto económico adverso en aquellas Centrales Eléctricas que sí tienen derecho a dichos certificados al amparo de la LIE, al alterarse la oferta de estos. Asimismo, la LSE establece que los Certificados de Energías Limpias tendrán una vigencia de 30 meses a partir de su otorgamiento.
• Sanciones
La LSE prevé un incremento sustancial en las multas a ser impuestas, en específico, existen incrementos en los cuales se triplica el monto de las multas que están previstas en la LIE.
• Transitorios
La LSE entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. La LSE determina que se abrogan la LIE y las demás disposiciones que se opongan a la LSE. A la entrada en vigor de la LSE, todos los permisos, instrumentos o actos administrativos otorgados al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (“LSPEE”), continúan surtiendo sus efectos hasta la terminación de su vigencia. Adicionalmente, la SENER deberá promover que los titulares de permisos al amparo de la LSPEE migren a las figuras contenidas en la LSE a través de estrategias o programas que comprendan la simplificación administrativa y la agilidad técnica.
A la entrada en vigor de la LSE, todos los permisos, instrumentos o actos administrativos otorgados al amparo de la LIE, continúan surtiendo sus efectos hasta la terminación de su vigencia. Adicionalmente, la SENER deberá promover que los titulares de permisos al amparo de la LIE migren a las figuras contenidas en la LSE a través de estrategias o programas que comprendan la simplificación administrativa y la agilidad técnica.
Los contratos y demás instrumentos que deriven de los mismos que hayan sido celebrados con las empresas productivas del Estado y sus subsidiarias al amparo de la LIE, se deben transferir a la CFE, y continuarán rigiéndose por los términos establecidos en los actos jurídicos y demás disposiciones emanadas de la LIE, y en lo que no se oponga a lo anterior, por lo dispuesto en la LSE.
Se derogan los Términos para la Estricta Separación Legal de la CFE.
• Nuevos Principios Rectores
A lo largo de la LSE, se pueden identificar nuevos principios rectores que deberán observar los participantes de la industria en el desarrollo de sus actividades. Algunos de los principios que mayor impacto tendrán en el sector son los siguientes:
Accesibilidad. Principio que garantiza que no existan obstáculos, limitaciones o dificultades que impidan el acceso equitativo, continuo y oportuno del Suministro Eléctrico, asegurando su disponibilidad para todas las personas usuarias en condiciones justas y no discriminatorias.
Justicia Energética. Acciones o estrategias encaminadas a reducir la Pobreza Energética, las desigualdades sociales y de género en el uso de la energía e impulsar el desarrollo regional y la prosperidad compartida mediante el acceso a energía e infraestructura energética confiable, asequible, segura y limpia para la atención de necesidades básicas, la reducción de impactos en la salud y el medio ambiente. Incluye también la ampliación de espacios de participación inclusiva, principalmente de los pueblos originarios, en las cadenas productivas locales de los proyectos energéticos.
Sostenibilidad. Conjunto de acciones para mantener de manera durable y responsable los recursos humanos, económicos y naturales, gestionar sus relaciones de interdependencia y de impacto sobre el ambiente y las poblaciones, e incorporar cambios institucionales que garanticen el equilibrio entre las actividades económicas, la protección del medio ambiente y el bienestar social en el corto, mediano y largo plazo.
Es importante señalar que, a la fecha de publicación del presente documento, la iniciativa de la LSE, previamente analizada, aún se encuentra sujeta al procedimiento legislativo correspondiente, por lo que podrá ser sujeta a cambios y ajustes adicionales.
En la segunda entrega, se abordarán los temas relacionados con el resto de las leyes secundarias propuestas, es decir la Ley de la Empresa Pública del Estado, Comisión Federal de Electricidad; la Ley de Planeación y Transición Energética; la Ley de la Comisión Nacional de Energía y la Ley de Geotermia, las cuales complementan el marco regulatorio del sector eléctrico y robustecen los principales lineamientos y propuestas establecidas en la LSE.
